流拍事件愈演愈烈，地价正逐步回落。“这可能会给某些靠‘卖地财政’的地方政府造成困难。”中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员杨重光对本报记者说。

土地出让金占财政总收入近20%

近日发布的《2007年全国国土资源公报》显示，2007年全国招拍挂出让土地11.53万公顷，占出让总面积的50.9%，比上年提高了20.4个百分点。全国土地出让总价款自2006年增长三成、创下历史性的7676.89亿元以后，2007年1-11月达到9130亿元，同比增长58.9%。而这一数据在2004年仅为5894亿元，2005年，在国家收紧“地根”的情况下，土地出让金总额只有5505亿元。

据统计，2007年全国财政收入5.13万亿，各地仅仅土地出让金一项，接近财政总收入的1/5，绝大多数地方政府财政严重依赖土地出让金，有些地方甚至依赖程度超过60%。

但这种状况将面临大幅改变。楼市调整，土地屡屡流拍，寄生于卖地财政上的地方政府，财政收入可能因此锐减。

“早先是一些东部城市依赖卖地财政，而去年主要是一些中部城市问题突出，扩大用地规模来取得地方发展成本，北京、上海一些有足够产业支撑的城市不会受到太大影响，税源增长不快的地方政府，将被迫应对财政收入下降的挑战。”杨重光说。

土地财政的驱动力

1992年9月，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，“土地使用税”改称为“土地出让金”，中央财政和地方财政0.5∶9.5分成。1994年实行分税制，作为主体税种的增殖税、所得税为中央、地方所共享，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方政府所有。由于土地出让收入不进入地方财政预算，而逐渐成为地方政府的“第二财政”。

在发达地区，土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。土地收入除了增加政府预算内和预算外收入，各个部门可以借此征收土地规费，也提高了部门的积极性。

2007年以后，土地出让金从财政预算外调到预算内，土地出让金作为政府的财政收入，必须全部用于城市的基础设施建设和土地开发，不允许挪作他用。“客观地说，土地出让金对城市基础设施建设发挥了很大的作用。”杨重光说。

但现实却被逐渐扭曲，地方政府出让土地几乎是不余遗力。

“联系到体制安排的全局，联系到政府的职能和行为，很多地方政府行为短期化和扭曲，显然和我们现在的制度安排相关，并不简单是地方官员的觉悟高低、素质高低的问题。”中国财政部财政科学研究所所长贾康表示。

贾康认为，虽然中央一再强调要转变经济增长方式和干部考核办法，但地方官员的升迁轨迹，主要是看政绩。为了做几件看得见的实事，必须筹集财力作为驱动力。除了预算内的困难之外，大家更多看到的是预算外，实际上还有不透明或不够透明的可筹集财力。所以地方政府努力利用一级市场上的批租收入支撑政绩和“干大事”。

北大林肯研究中心中国部主任满燕云对本报记者表示，“土地出让金过高，会对地方经济产生负面影响，增加经济成本，扭曲地方政府的经济行为。”

“卖地财政”终结？

贾康认为，如果把不动产税这个必要的制度因子合理化地放入整个体系考虑，在配套实行政府的管理体制、决策体制和行政体制改革的同时，在真正转变政绩考核指标体系和官员任命体系这种行政和政治改革的同时，还要追求公共财政导向下建立现代意义完整的预算。

他提出，如果能够按照中央、省和市县三个层级配置税基，地方税在基层市县级的支柱应该是不动产税。这种税的基本运行导向，是让地方政府专心致志地按照市场经济的要求，把职能放在优化本地投资环境、提供基本公共服务上面。“只要做好这点，地方政府的财政收益问题、支持它履行职能的财政建设问题就内在地解决了，因为不动产税作为支柱税收的税基评估制度，使得它的职能可以得到它在财政收入方面的实际回报。每隔几年重评一次税基，都是它优化投资环境的努力得到财源回报的套现时机。”贾康说。

国土资源部政策法规司司长王守智表示，有关部门已经开始探索通过税制改革来防止城市发展靠扩大用地规模来取得发展成本。“要提高土地利用率，这方面我们现在的规划和标准有了，缺少的是一种经济手段。有必要通过经济手段提高土地的用地成本，特别是保有环节。”王守智说。财产税、不动产税或者物业税，在国外已成为主要的地方财政税收体系，也是提高土地利用率，加大政府收益来源的主要手段。